Ważność oferty w formie skanu z kwalifikowanym podpisem elektronicznym

KIO: oferta wydrukowana, opatrzona własnoręcznym podpisem, a następnie zeskanowana i opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, nie podlega odrzuceniu

W wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt KIO 119/19, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że oferta wydrukowana, opatrzona własnoręcznym podpisem, a następnie zeskanowana i opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, nie podlega odrzuceniu.

Z ramienia Kancelarii Ad Casum Zamawiającego reprezentowała mec. Magdalena Szponar.

Stan faktyczny

Zamawiający prowadził w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem są usługi utrzymania czystości w obiektach i pomieszczeniach administracyjnych Zamawiającego, w podziale na części. Postępowanie było wszczęte dnia 18 września 2018 r., to jest przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów w zakresie elektronizacji.

Jeden z wykonawców – złożył ofertę w formie pliku w formacie PDF, który został opatrzony podpisem elektronicznym. Na plik składały się zeskanowane następujące dokumenty: wypełniony formularz ofertowy i jednolity europejski dokument zamówienia, formularze cenowe oraz pełnomocnictwa i gwarancje wadialne z adnotacją „za zgodność z oryginałem”. Wszystkie dokumenty były opatrzone własnoręcznymi podpisami.

Inny wykonawca, zwany dalej jako: „Odwołujący„, wniósł odwołanie, zarzucając Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. t.j. z 2018 r. poz. 1986 ze zm., dalej jako „ustawa PZP”):

• 7 ust. 1 i 3 – poprzez naruszenie zasad zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz udzielenie zamówienia wykonawcy, który nie został wybrany zgodnie z przepisami ustawy PZP;
• 10a ust. 5, w zw. z art. 78 k.c. – poprzez niezasadne przyjęcie, że oferty wybranego wykonawcy zostały złożone w postaci elektronicznej z kwalifikowanym podpisem elektronicznym;
• art. 89 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 78 k.c. – poprzez zaniechanie ich zastosowania i nieodrzucenie oferty wybranego wykonawcy, pomimo że oferta ta jest nieważna i niezgodna z przepisami ustawy, gdyż została złożona bez zachowania postaci elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym;
• art. 91 ust. 1 – poprzez nieuzasadniony i bezpodstawny wybór jako najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę A. Sp. z o.o.

Uzasadniając swoje stanowisko, Odwołujący powoływał się na wyrok KIO z dnia 4 stycznia 2019 r., w sprawie o sygn. akt KIO 2611/18, w którym Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że skan dokumentu stworzonego pierwotnie w formie pisemnej jest jedynie jego elektroniczną kopią, zaś złożony na tej kopii podpis nie oznacza, że jest to oryginał oferty. Oryginał stanowi bowiem będąca w posiadaniu wykonawcy oferta sporządzona w formie pisemnej, w postaci papierowej, opatrzona własnoręcznym podpisem.

Stanowisko KIO

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt KIO 119/19, Krajowa Izba Odwoławcza oddaliła odwołanie, uznając, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie.

W ocenie KIO, Zamawiający prawidłowo uznał, że oferta sporządzona w sposób opisany w stanie faktycznym nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy PZP.

Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1320), do postępowań o udzielenie zamówienia prowadzonych przez zamawiających innych niż centralny zamawiający, w okresie od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia do dnia 17 października 2018 r., przepisów rozporządzenia nie stosuje się. Ogłoszenie o zamówieniu zostało natomiast opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE w dniu 18 września 2018 r.

W związku z tym, cytowane przez Odwołującego uzasadnienie do wyroku KIO 2611/18 nie odpowiadało stanowi prawnemu obowiązującemu w postępowaniu. Nie miały bowiem zastosowania przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia.

Ponadto Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że nie sposób jest uznać dokumentu w formie elektronicznej za kopię oryginalnej wersji (papierowej) oferty, ponieważ oferta jako taka (w formie papierowej) nie weszła do obrotu prawnego. Stąd oświadczenie woli zostało złożone Zamawiającemu w momencie złożenia oferty w formie elektronicznej. Nie można uznać za kopię dokumentu, który nie wszedł do obrotu prawnego.

Sporządzenie oferty

W uzasadnieniu wyroku KIO wskazała również, że w tym stanie faktycznym czynność wydruku, a następnie ponownego zeskanowania oferty, nie przesądza o tym, iż dokument nie został sporządzony w formie elektronicznej.

KIO zwróciła uwagę, że wykonawcy w niniejszym postępowaniu mogli przygotować ofertę i załączyć ją w dowolnym wybranym przez siebie formacie, w tym w formacie PDF. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie określała bowiem katalogu formatów ani nie odsyłała do załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2247).

Izba wskazała również, że aktualnie ustawodawca w art. 10a ust. 5 ustawy PZP posługuje się pojęciem „sporządzenia”. Sformułowanie to nie zostało jednak jednoznacznie zdefiniowane przez ustawodawcę. W związku z tym zastosować można wykładnię celowościową. Celem elektronizacji zamówień publicznych jest natomiast sprawne przeprowadzanie postępowań oraz ich uproszczenie przy zachowaniu minimum formalizmu, niezbędnego dla zachowania przejrzystości.

KIO podkreśliła także pewną niekonsekwencję ustawodawcy, który w art. 10a ust. 5 ustawy PZP posługuje się sformułowaniem „sporządza się”, natomiast w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy PZP oraz niektórych innych ustaw używa sformułowania „składa się”. W ocenie KIO, sformułowanie „sporządza się” nie może być interpretowane zbyt wąsko, bowiem „sporządzenie” może oznaczać także wprowadzenie do systemu w jakiejkolwiek formie.

Dokument elektroniczny

KIO powołała się również na definicję „dokumentu elektronicznego” z Rozporządzenia PE i Rady nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym, zgodnie z którą za dokument elektroniczny należy uznać każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne.

Natomiast na gruncie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, dokument elektroniczny rozumiany jest jako stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych, uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.

Intencja wykonawcy

Powołując się na art. 60 k.c., KIO wskazała, że istotna jest treść oświadczenia woli oraz intencja składającego podpis. Zamawiający słusznie uznał, iż intencją wykonawcy było złożenie ważnej, niepodlegającej odrzuceniu oferty, którą sporządzono w postaci elektronicznej.

W ocenie KIO, zgodnie z art. 78¹ § 1 k.c., do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

W ocenie KIO, oferta Przystępującego wszystkie te wymogi spełniała, dlatego też nie było podstaw do jej odrzucenia.

Autorki: r. pr. Magdalena Szponar, Ada Chudzik