ad casum trybunał konstytucyjny

Wyrok TK ws. zniesienia limitu składek na ZUS

Ustawa o zniesieniu górnego limitu składek na ZUS niezgodna z Konstytucją

W wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. o sygn. akt Kp 1/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 15 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw jest zgodna z art. 2 Konstytucji, natomiast jest niezgodna z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności.

Założenia ustawy z 15 grudnia 2017 r.

Kwestionowana ustawa zakładała m.in. zniesienie górnego limitu przychodu w wysokości 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia, powyżej którego, przed przyjęciem ustawy, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie były dotychczas naliczane oraz odprowadzane. W założeniu limit 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia, ponad który nie były odprowadzane składki, stanowił rodzaj bezpiecznika chroniącego system emerytalny przed wypłacaniem bardzo wysokich świadczeń w przyszłości. W przypadku utrzymania w mocy omawianej ustawy, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe byłyby odprowadzane od całości osiąganego przychodu, jeżeli przepis szczególny nie przewidywałby innej zasady wyznaczenia podstawy wymiaru składek.

Regulacje ustawy z 15 grudnia 2017 r. zakładały, iż znajdzie ona zastosowanie także w odniesieniu do składek pracowników zatrudnionych w warunkach szczególnych na Fundusz Emerytur Pomostowych. Ustawa dostosowywała również brzmienie przepisów dotyczących przekazywania składek do ZUS w przypadku nienabycia prawa do emerytury lub renty z zaopatrzenia przez funkcjonariuszy służb mundurowych.

Ustawa została skierowana przez Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 5 stycznia 2018 r..

Postępowanie przed TK – wniosek Prezydenta

Prezydent wskazywał, że w toku prac nad projektem ustawy nie zachowano przewidzianych prawem standardów w zakresie jego przedstawienia do zaopiniowania przez Radę Dialogu Społecznego, reprezentatywne związki zawodowe i reprezentatywne organizacje pracodawców. W związku z powyższym, naruszona została  konstytucyjna zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Projekt ustawy przesłano pracodawcom i związkom zawodowym z prośbą o opinię w dniu 26 października 2017 r., natomiast już 31 października trafił on do Sejmu. Jak widać szybkie tempo prowadzonych prac w znacznym stopniu utrudniło przeprowadzenie właściwych konsultacji oraz analiz. Argument ten został również podniesiony we wniosku Prezydenta.  W ocenie Prezydenta, uprawnienie związków zawodowych i organizacji pracodawców do opiniowania projektów aktów prawnych wynika z art. 59 ust. 2 Konstytucji. Natomiast zaniechanie przewidzianych ustawowo (m.in. w art. 16 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców) konsultacji ze związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców oraz Radą Dialogu Społecznego, uniemożliwiły tym podmiotom skorzystanie z ich konstytucyjnych praw.

Prezydent podkreślił, iż konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego, jak również zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikające z art. 2 Konstytucji, zakładają m.in. kształtowanie prawa z poszanowaniem zasady dialogu społecznego. Ściśle związany z tym wymogiem jest nakaz przestrzegania konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), która przejawia się również poprzez zasady prawidłowej legislacji.

W związku z powyższym, Prezydent, przychylając się do przedstawionych przez związki zawodowe i organizacje pracodawców zastrzeżeń, zdecydował, iż tryb procedowania nad przedmiotową ustawą wymaga zbadania przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z art. 2, art. 7 i art. 59 ust. 2 w związku z art. 12 i art. 20 Konstytucji.

Wyrok Trybunału

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zaskarżona ustawa jest zgodna z art. 2 i jest niezgodna z art. 7 Konstytucji RP. Wyrok zapadł większością głosów. Troje sędziów zgłosiło zdania odrębne.

Zdaniem Trybunału, w zakresie zgodności z art. 2 Konstytucji, argumentacja wnioskodawcy powinna dotyczyć dwóch kwestii: wskazania uchybień o charakterze proceduralnym, a także wzorców kontroli, z którymi te naruszenia stoją w sprzeczności. W ocenie Trybunału, wnioskodawca nie podał wystarczających argumentów, by stwierdzić, iż zaskarżona ustawa jest niezgodna ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym.

Zgodność trybu prac nad ustawą

Trybunał ocenił także zgodność trybu prac nad zaskarżoną ustawą z art. 7 Konstytucji. Zdaniem Trybunału, nie istnieje umocowanie konstytucyjne dla kompetencji opiniodawczych organizacji związkowych i organizacji pracodawców. Mają one swe źródło w przepisach ustawowych, nie można ich natomiast wywieść z zapisów art. 59 ust. 2 Konstytucji ani żadnego innego przepisu ustawy zasadniczej.

Trybunał wziął również pod uwagę fakt, iż formalne zastrzeżenia do samego sposobu procedowania ustawy przysłało 11 organizacji związków zawodowych i organizacji pracodawców, zaś większość stanowisk wpłynęła jeszcze przed zakończeniem prac w Sejmie. Przedstawiciele organizacji związków zawodowych i organizacji pracodawców stawili się i zabierali głos w trakcie posiedzenia komisji. Trybunał nie dostrzegł zatem odstępstw od przepisów konstytucyjnych w przebiegu prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą.

Trybunał stwierdził natomiast uchybienia w trakcie prac nad zaskarżoną ustawą w Senacie. Z tego względu podjął decyzję o zbadaniu kwestii, które nie pojawiły się we wniosku, a które mieszczą się w ramach wzorca kontroli z art. 7 Konstytucji i dotyczą trybu uchwalenia ustawy.

Podczas głosowania część obecnych na sali senatorów wyjęła z maszyny do głosowania swoje karty, przez co nie wzięła w nim udziału. Po przeprowadzonym głosowaniu Wicemarszałek Senatu zgłosiła brak kworum. Sekretarz Senatu dokonał ponownego policzenia obecnych senatorów, jednakże na podstawie nagrania nie można było stwierdzić, które dokładnie głosowanie było przedmiotem ponownej analizy sekretarza.

W związku z tymi uchybieniami, Trybunał uznał zaskarżoną ustawę za niezgodną z art. 7 Konstytucji. W pozostałym zakresie umorzył postępowanie.

Znaczenie dla praktyki

Nie dokonując w tym miejscu oceny aspektów formalnych związanych z uchwaleniem ustawy z 15 grudnia 2017 r., zasadne wydaje się pochylenie nad praktycznymi aspektami wynikającymi z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wobec faktu, iż ustawa ostatecznie nie weszła w życie, poniższe uwagi będą raczej dotyczyły możliwych konsekwencji orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności analizowanej ustawy z Konstytucją.

Jak zostało to już wcześniej wykazane, zaskarżona ustawa zakładała likwidację ustawowego ograniczenia maksymalnej podstawy naliczania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W praktyce przychody przekraczające poziom 133.290 zł rocznie podlegałyby składkom na ubezpieczenie emerytalne (19,52%) i rentowe (8%). Oznaczałoby to istotne zwiększenie obciążeń pracodawców w przypadku pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub np. umów zlecenia. Wydaje się, że wprowadzenie ustawy w proponowanym kształcie sprzyjałoby rezygnacji przez pracodawców z modelu współpracy, opartego na umowie o pracę na rzecz swoistego modelu B2B, gdzie dotychczasowy pracownik byłby zastępowany przez osoby pozostające na tzw. samozatrudnieniu.

Uwzględniając te potencjalne skutki oraz inne wprowadzane obecnie obciążenia (tzw. danina solidarnościowa oraz Pracownicze Plany Kapitałowe), uchylenie ustawy z 15 grudnia 2017 r. należy oceniać z perspektywy pracodawców w sposób jednoznacznie pozytywny.

Link do wyroku


Autorzy: dr Maciej Balcerowski, Ada Chudzik

Foto: Adrian Grycuk/CC BY-SA 3.0-pl